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英国高等教育与科研的现状和未来
2017-05-02 11:43  中国高等教育

英国是一个由知识和理念驱动的国家经济体,而大学在其中扮演着非常重要的角色。英国的高等教育享有世界声誉,不仅教学质量全球知名,而且具备开展最尖端科研和创新工作的能力。由高校创造的专业知识和实用技术,不仅推动着英国的经济增长,而且为国家智力和文化的繁荣奠定了坚实基础。

英国政府于2016年5月公布了题为《知识经济的成功》的白皮书,对未来英国高等教育和科研领域的改革做出了规划。这一方案已提交英国议会审议,并将最终以《高等教育与科研法》的方式予以颁布实施。本文通过对此次改革的背景、设想和措施的总结分析,希望能对我国高等教育政策制定有所裨益。

英国高等教育改革的背景

近年来,英国的高等教育已从只服务于小范围的学术精英,发展成为一个更广泛、多样、开放的系统,并越来越接近罗宾斯勋爵(Lord Robbins)提出的高等教育指导原则,即:高等教育应提供给所有具备能力和学识、有意愿求学的合格人群。

然而,英国政府认为其大学体系需要进行再次调整,以充分发挥其潜力并维持英国高等教育的世界领先地位。2012年,为了使高等教育可以获得更好的、可持续发展的经济基础,英国政府决定高校不应再依赖国家资助,但同时还应保持原有的经费开支水平。通过建立与大学生毕业后收入挂钩的贷款偿还机制以及纳税人的支持,目前由政府提供的大部分学费资助来源已转换为高等教育的主要受益者,即学生本身。2015年,政府进一步取消了对大学招生人数的限制,使更多的人可以获得接受高等教育的机会,并促进了高等教育领域内部的竞争。

为了使大学能够充分发挥其促进社会阶层流动、推动经济增长和文化基石的作用,英国政府认为仍有很多工作尚需完成。首先,接受高等教育的机会仍不平等。最弱势背景的年轻人比家境最优越的同龄人接受高等教育的机率要低2.4倍。其次,基于传统三年制本科教学模式设计的大学课程内容呆板,开设两年制学位课程和学徒制学位课程的创新和授课数量不足。第三,很多学生对高等教育课程并不满意:超过60%的学生认为所学的全部或部分课程质量比预期的要差,其中1/3归结于对教学质量的担心。第四,用人单位对高校毕业生的技能水平不满意,尤其是那些对科学、技术、工程和数学(STEM)专业有更高技术要求的领域。即使近几十年来大学毕业生的数量实现了迅速增长,但不同高校和专业培养出学生的质量差异巨大,哪怕是毕业于相同学校和相同专业学生的质量也参差不齐。

英国政府认为,高等教育领域的不充分竞争,以及学生无法在获得足够信息的基础上做出合理的选择,是造成上述问题的核心。2015年底,通过发布高等教育绿皮书,英国政府提出了解决问题的初步方案,即:提高教学质量、增加社会阶层流动性、为学生做出合理选择提供充足的信息和帮助。经征求和吸收各方意见,政府此次对改革的总体设想和拟采取的措施进行了详细阐述。

简化机构、鼓励竞争的改革思路的确立

商业领域的竞争为消费者带来了价格更低、质量更好、创意更新的产品,高等教育也不例外。关于鼓励办学机构在高等教育领域参与更多竞争的好处已有充分论证。

1.创建竞争性的高等教育市场

造就一个多样化的、参与全球竞争的高等教育市场,将有助于提升英国高等教育的整体教学水平,为学生提供更多改变生活的机遇、推动经济发展,并成为推动社会阶层流动的催化剂。

为简化管理体制,促进公平竞争,英国政府将采用单一的市场准入审核途径和风险控制对高等教育行业进行管理,减少不必要的进入壁垒。通过建立一个完整、全面的高等教育机构登记系统,政府将首次汇集所有的高等教育机构信息,并行使保护学生权益和维护英国高等教育声誉的权力。

当前的英国高等教育体系内,只有那些传统的、已建立的、多学科的机构可以拥有学位授予权(degree awarding powers,DAPs)。通过本次改革,英国政府将允许那些擅长从事高等教育的机构进入高等教育市场,并以更快的速度在其运行三年且达到质量标准以后,将DAPs赋予这些机构。灵活的DAPs将打破现有高等教育的发展障碍,刺激各个高等教育机构开展竞争,并扩大学生可以选择的范围。

退出机制也是一个健康、竞争与运转良好的高等教育市场所必须的。关于高等机构的重组、可持续发展和关闭的重大决策应由其领导者和管理层做出;但为保护学生利益,政府将首次要求高等教育机构制定和公布保护学生的方案,以应对可能退出高等教育市场或停止提供课程的情况。

2.为学生做出明智选择提供帮助

英国对高等教育市场进行重新定位和规范,以学生的需求为中心,告诉他们应选择在何地学习、学习什么和如何学习。英国政府将把帮助学生做出明智的选择作为高等教育改革的核心。

在学生面临的各种选择中,教学质量信息的缺乏显得尤为严峻。英国政府拟通过引入教学卓越框架(Teaching Excellence Framework,TEF),向学生提供清晰易懂、关于大学教学质量的信息,并通过TEF提升所有大学的教学标准。这将向潜在的学生、未来的雇主和竞争性的市场发出强有力的信号。政府将公布技术咨询书(technical consultation),以解释TEF如何运行。TEF将于2017/18年度试行一年。此外,在各学科推出TEF之前,还将在部分学科专业进行试点。在学生辅助方面,政府将为愿意学习的成年人提供各个层级的学习机会,从基本技能培训到博士研究生学习,并宣布将首次为在职学生提供生活费贷款。

在加强社会阶层流动性方面,政府将努力确保具备潜力的年轻人都有进入大学学习的机会,并为此确立了两个明确的目标,即:到2020年使弱势背景学生的大学入学比例在2009年的基础上翻一番;将有色人种与少数族裔(black and minority ethnic,BME)学生的大学入学人数提高20%。此项工作将具体由高等教育公平入学办公室(Office for FairAccess,OFFA)负责。政府还将在TEF的核心评估内容里加入大学对弱势背景学生提供支持的指标,并进一步采取措施提高大学招生数据的透明度,以接受公众监督。

3.更新管理架构

当代英国高等教育已经发生深刻变化,亟需建立单一的、以学生选择和竞争为核心的管理体系,以服务于各类不同的高等教育机构,并保护保学生、雇主和纳税人的利益。

英国政府计划将现有的10个负责高等教育和科研的附属管理机构削减为2个。其中,学生事务办公室(Office for Students,OfS)将作为唯一的高等教育市场管理机构,而英国科研与创新办公室(UK Research and Innovation,UKRI)则将作为唯一的科研与创新资助机构。OfS将专注于推动高等教育市场的竞争,帮助学生做出合理的、接受高等教育的选择,并确保不同背景的学生获得高质量的教育。这是政府首次将学生的利益置于管理工作的核心,此举将确保纳税人和国家的经济利益。

此外,作为具有法定权利的非政府公共组织,OfS负责监管已注册登记的各类高等教育机构,监督其财政的可持续性和经费使用效率,并向符合条件的机构拨付教学经费。OfS还将与新成立的国家学徒制研究所(Institute forApprenticeships)和其他教育管理部门一起合作,确保学术与技能类教育的顺利衔接。

英国现有的科研经费与创新领域由9个不同的非政府公共机构负责,各自职责不同,并只能按照立法确定的方式为科研和创新工作提供经费支持。英国政府计划将现有负责7个不同学科领域的研究理事会(Research Councils)合并为一个机构,即UKRI。为了保证自主和独立的运行,UKRI将作为非政府公共部门存在。

英国推进高等教育改革的具体措施

英国政府通过放宽市场准入门槛、增加数据开放度和管理透明度、创设新的高等教育和科研管理机构,不断推进改革措施的落实。

1.市场准入,质量和风险控制

放宽市场准入。将OfS作为单一的高等教育市场准入途径和管理机构,取代目前多个、重叠的管理体系。经其审批,新的优质高等教育机构可以参与公平竞争并以更快的速度进入高等教育行业。通过引入更为灵活的DAPs制度,使更多的高等机构可以获得授予其自己学位的资格。同时,取消高等教育机构在变更其管理文件需请示枢密院批准的要求,以及对高等教育机构不必要的法律要求。

坚持质量监督。继续坚持设定高质量标准,以确保高等教育机构为学生和纳税人提供物有所值的教育。对高质量的、可以达到政府设定的严格标准的高等教育机构将解除其招生规模的限制,否则将仍用其作为保护学生和纳税人的重要工具。鼓励高等教育机构不断改进自我评估机制,若此项工作不利,OfS有权指定相关机构对其进行评估。经OfS推荐,教育大臣有权指定教育主管部门所属机构开展特定的教育质量评估并进行数据公开,以确保双重管理原则(principle of co-regulation)的延续。

加强风险控制。通过风险监管降低高等教育的整体管理负担。将高等教育独立仲裁办公室(Office of the Independent Adjudicator for Higher Education,OIA)的监督职权范围扩大至所有登记在册的高等教育机构。首次要求高等教育机构指定适当的学生保护计划,以应对其不能提供原定课程学习的情况。

2.学生选择与管理透明度,卓越教学,社会阶层流动

帮助学生做出合理选择,增强管理透明度。政府将通过开放数据、为学生选择提供更多信息、要求高等教育机构公布其各类招生数据的方式加强管理的透明度。使OfS切实负担起为学生接受高等教育提供更多选择与灵活性的责任,以保障学生、雇主与纳税人的利益。

实施卓越教学评估。通过分阶段实施TEF,推动英国大学教学水平的提升。TEF的评估工作将建立在核心指标和机构提交的短期素材基础之上,根据包括雇主和学生在内的专业评审组共同确定的标准展开。TEF评估还应对保障弱势群体学生的学习效果予以明确关注。

推动社会阶层流动性。将把OFFA的职能并入OfS。OfS董事会中的一位成员将由教育大臣直接任命,专职负责教育公平与入学问题。除关注与接受高等教育相关事宜以外,OfS还具有法定的义务来关注和解决弱势群体学生受教育全过程中的机会公平问题。

3.高等教育、科研与创新体系

高等教育管理机构。新设立的OfS将取代HEFCE,并首次将竞争、选择和学生利益置于管理机构的工作核心。OfS作为非政府公共部门,其董事会主席、首席执行官和非执行董事将由负责教育相关事务的部长任命。OfS将被赋予评估英国高等教育质量与标准的法定义务,职能包括:分配教学经费拨款、监督大学财务管理的可持续性、高等教育部门整体的教育与健康状况。OfS还将被授予更大范围的权利,以确保各类高等教育机构能够符合相关制度要求。若发现高等教育机构出现欺诈、玩忽职守等严重违规情况,在法院许可的前提下,OfS有权进入这些机构并进行检查,从而维护学生和纳税人的利益以及英国高等教育行业的声誉。

科研与创新管理机构。UKRI作为科研和创新资助机构,负责分配经费并引领英国在科研和创新领域的工作,为国家未来的科学发现和经济增长提供动力。UKRI内将在各学科领域、创新以及英格兰地区科研经费管理等方面设置有自主权和管理权威的委员会。UKRI内的每个委员会都将负责领导各自领域科学研究工作。教育大臣将通过年度拨款通知(annualgrant letter)确定每个委员会的年度经费预算。政府将通过立法保护科研经费的双轨制划拨制度,并再次重申继续采用“科研人员决定科研经费使用”原则(HaldanePrinciple)分配科研经费。

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